Quyết định và phân kỳ các dự án đầu tư công có hợp phần xây dựng

Quyết định một dự án đầu tư có hợp phần xây dựng quy mô lớn, phân kỳ đầu tư là một công tác mang tính tổng hợp cao…

• Dừng đầu tư đường sau bến cảng Lạch Huyện bằng vốn đầu tư công

Nhiều dự án đầu tư công đã được triển khai, đã đi vào hoạt động nhưng so với mục tiêu đề ra thì không hoặc chưa đạt yêu cầu. Giải thích tình trạng này các chủ đầu tư nói rằng vì mới là “giai đoạn 1”. Nhưng hỏi dự án có bao nhiêu giai đoạn, đến khi nào hoàn thành và tổng vốn đầu tư ước là bao nhiêu thì không có câu trả lời. Tuy vậy các chủ đầu tư cho rằng đã căn cứ các quy định của Luật Xây dựng (2014).

Trong hai năm 2022-2023 nhiều đường cao tốc đã được xây dựng, một số đã đưa vào sử dụng, theo phương thức phân kỳ(1) đầu tư mà trong giai đoạn 1 nhiều tuyến chỉ có bốn làn xe, không có làn cứu hộ, nhiều đoạn chỉ có hai làn xe, không có dải phân cách cứng, và suốt dọc đường không có trạm dừng chân.

Đã đến lúc cần xem xét tường tận vấn đề quyết định và phân kỳ các dự án đầu tư công có hợp phần xây dựng để đi đến những quy định pháp lý chặt chẽ hơn.

Điều kiện cần để quyết định một dự án đầu tư có hợp phần xây dựng

Tùy thuộc vào khả năng vốn và số nhân khẩu, một hộ gia đình bắt đầu xây dựng cho mình một căn nhà rồi sau đó sẽ mở rộng, nâng tầng khi có đủ điều kiện. Nhà nước tùy theo khả năng vốn đầu tư, có thể triển khai một dự án đầu tư có hợp phần xây dựng thành một số giai đoạn. Trong hai ví dụ trên, ý tưởng phân kỳ đầu tư là hợp lý.

Tuy nhiên, khi một dự án có hợp phần xây dựng với tổng vốn đầu tư lớn, trên một địa bàn rộng, tác động quan trọng đến môi trường và sinh kế của người dân thì việc phê duyệt dự án và phân kỳ đầu tư là… có điều kiện.

1. Điều kiện đầu tiên là tính khả thi của dự án. Nếu chưa làm rõ mục tiêu của dự án có khả thi hay không mà đã vội triển khai, gọi là giai đoạn 1, thì khả năng bị sa lầy, không đạt hoặc chệch mục tiêu đề ra là rất cao.

Chính vì vậy mà báo cáo nghiên cứu tiền khả thi phải được làm nghiêm túc, không thổi phồng hiệu quả của dự án, nói sơ lược những thách thức, khó khăn và hạ thấp tổng dự toán, cốt để dự án được phê duyệt chủ trương đầu tư, rồi sẽ tính tiếp, bổ sung hạng mục, nâng tổng vốn đầu tư… Việc phê duyệt chủ trương đầu tư phải chặt chẽ ngay từ đầu về tính khả thi của dự án đề xuất.

2. Điều kiện thứ hai là phải làm rõ tác động của dự án đến môi trường. Vốn đầu tư càng cao, công trình xây dựng trong dự án tác động đến môi trường càng quan trọng.

Chính vì lẽ này mà Luật Bảo vệ môi trường (2020) yêu cầu đối với các dự án đầu tư thuộc nhóm I, trong hồ sơ báo cáo nghiên cứu tiền khả thi phải có báo cáo tác động môi trường sơ bộ (điều 29) – được hiểu rằng tác động môi trường không chỉ trong lúc thi công (cho tới nay vẫn hiểu như vậy và phần lớn do nhà thầu thực hiện) mà chính yếu là khi công trình đi vào vận hành.

Xây dựng công trình và vận hành công trình là một thể thống nhất. Không thể xây dựng hệ thống cống xong rồi mới thử nghiệm vận hành các cống trong hai năm như dự án Hệ thống thủy lợi Cái Lớn – Cái Bé đang làm. Ngay trong giai đoạn nghiên cứu tiền khả thi đã phải mô phỏng công trình cùng lúc với quy trình vận hành để giúp thấy được tác động lên môi trường, xác định, điều chỉnh vị trí công trình và quy mô dự án nếu cần thiết, để hiện thực hóa mục tiêu của dự án, hoặc thay đổi mục tiêu ban đầu của dự án nếu thấy là không khả thi.

Tổng vốn đầu tư càng lớn, càng phải tuân thủ nghiêm hai điều kiện trên đây. Ngân hàng Thế giới đã từ chối không cho vay để thực hiện dự án “Luồng cho tàu có trọng tải lớn vào sông Hậu” vì Việt Nam không làm rõ được hai điều kiện trên.

3. Điều kiện thứ ba là quy chuẩn suất đầu tư và công nghệ áp dụng phải phù hợp với địa chất công trình trên địa bàn của dự án. Trên nền đất yếu, xây dựng một trường học ở miền Tây Nam bộ theo chuẩn mà Bộ Giáo dục và Đào tạo ban hành tốn kém hơn nhiều so với xây ở miền Đông Nam bộ. Xây dựng các tuyến đường cao tốc thì còn phức tạp và khác biệt lớn hơn rất nhiều.

Tình hình sụt lún trên các cao tốc TPHCM – Trung Lương, Trung Lương – Mỹ Thuận, Lộ Tẻ – Rạch Sỏi ở đồng bằng sông Cửu Long (ĐBSCL) là những minh chứng.

4. Địa mạo (địa hình, chất liệu, quá trình hình thành) một vùng lãnh thổ có liên quan mật thiết đến thủy văn, thảm thực vật, thổ nhưỡng và là một yếu tố biến động(2). Do vậy, làm rõ tính ổn định của địa mạo của địa bàn là điều kiện thứ tư, cần được cân nhắc rất kỹ trong quy hoạch và khi bố trí các dự án đầu tư có công trình quan trọng.

Tác động lên địa mạo sẽ tác động lên môi trường và ngược lại. Đào kênh Tắt thông ra Biển Đông trong dự án Luồng sông Hậu qua kênh Quan Chánh Bố, chẳng những cắt đôi huyện Duyên Hải (tỉnh Trà Vinh) mà còn thay đổi chế độ thủy văn, môi trường nước cả một vùng rộng lớn từ cửa Cung Hầu đến cửa Định An, trong đó kênh Quan Chánh Bố chảy giữa vùng trũng Láng Sắt nền đất rất yếu. Bồi lắng ở cửa nhân tạo kênh Tắt, sạt lở dọc kênh Quan Chánh Bố là tất yếu. Dự án Luồng sông Hậu triển khai đến nay đã 15 năm, đã chi khoảng 10.000 tỉ đồng, không đạt mục tiêu đề ra. Thế nhưng, nó vẫn được Bộ Giao thông Vận tải tiếp tục đầu tư giai đoạn 2, với 2.690 tỉ đồng(3).

Ngược lại, môi trường suy thoái, mất rừng đầu nguồn sẽ thay đổi tính ổn định của địa mạo. Rừng đầu nguồn bị tàn phá sẽ tạo ra những địa bàn mặt đất bị rửa trôi, bị lũ ống, lũ quét đi qua, địa mạo lòng sông, vùng cửa sông biến đổi. Chính vì vậy cao tốc Bắc – Nam (CT 01) đoạn qua duyên hải miền Trung tại những địa bàn có độ dốc cao, rừng đầu nguồn bị mất trên diện rộng, được xây dựng trên mặt đất, chắn ngang hướng thoát lũ, cao tốc bị ngập và sạt lở là điều tất yếu.

5. Các vùng đồng lũ ở ĐBSCL bị ngập trong mùa lũ. Một cao tốc đi qua đồng lũ sẽ tác động lên mức độ ngập, hướng truyền lũ, thoát lũ. Lún tự nhiên, lún vì cao tốc sẽ gia tăng mức độ ngập. Ở Tây Nam sông Hậu, hai cao tốc Cần Thơ – Cà Mau và Châu Đốc – Cần Thơ – Sóc Trăng theo quy hoạch sẽ được xây dựng trên mặt đất từ nay đến năm 2025 và các năm tiếp theo. Hai cao tốc này sẽ đi qua các vùng ngập lũ, cao trình mặt đất thấp, địa chất công trình rất yếu. Chế độ ngập, hướng truyền lũ và thoát lũ mà hai cao tốc gây ra cùng một lúc nhân lên độ phức tạp. Đó là chưa nói đến giao thoa với thoát lũ trong dự án Hệ thống thủy lợi Cái Lớn – Cái Bé(4). Mô phỏng số sẽ giúp nhìn nhận độ phức tạp và các hướng giải quyết.

Phối hợp liên ngành có trao đổi với các tỉnh có liên quan để bố trí các tuyến cao tốc, nơi nào phải xây cao tốc trên cầu cạn, phối hợp với chế độ vận hành các cống thủy lợi sao cho hài hòa, có lợi nhất cho sinh kế và cuộc sống của người dân. Đó là yêu cầu bức thiết và cũng là điều kiện thứ năm khi quyết định đầu tư các cao tốc ở ĐBSCL, nhất là trong bối cảnh biến đổi khí hậu, nước biển dâng hiện nay.

Trách nhiệm trong phân kỳ đầu tư

Khi đã làm rõ dự án là khả thi thì việc phân kỳ đầu tư dự án là một nhiệm vụ không đơn giản để hiện thực hóa dự án. Bởi lẽ, việc phân kỳ đầu tư ở cuối phân kỳ trước phải đảm bảo năm điều kiện cần trong phân kỳ tiếp theo. Mặt khác, các biến đổi kinh tế, xã hội và môi trường sau mỗi phân kỳ phải diễn biến theo hướng bền vững.

Rà soát việc tuân thủ năm điều kiện sau mỗi giai đoạn trước khi bước vào giai đoạn kế tiếp, đánh giá dự án đã mang lại hiệu quả gì trên cả ba mặt kinh tế, xã hội, môi trường, đó vừa là yêu cầu vừa là trách nhiệm của bộ chủ quản dự án, và cao hơn là của Chính phủ và Quốc hội đối với việc sử dụng hiệu quả ngân sách nhà nước và yêu cầu phát triển bền vững.

Đối với các dự án cao tốc, không thể vin vào lý do “vì nguồn lực có hạn” mà quyết định nội dung của phân kỳ ảnh hưởng tiêu cực đến sinh kế, cuộc sống và tính mạng người dân và môi trường, đặc biệt vấn đề sạt lở bờ sông, xâm thực bờ biển. Cũng không thể áp dụng cứng nhắc các quy chuẩn xây dựng cho mọi địa bàn.

Quyết định một dự án đầu tư có hợp phần xây dựng quy mô lớn, phân kỳ đầu tư là một công tác mang tính tổng hợp cao. Cần phối hợp liên ngành, trao đổi với các tỉnh; lắng nghe cộng đồng dân cư và các nhà khoa học để giải quyết các khó khăn, thách thức; nhạy bén áp dụng các tiến bộ khoa học công nghệ, từ mô phỏng đến vật liệu xây dựng, công nghệ thi công. Có như vậy việc phân kỳ các dự án đầu tư sẽ tốt hơn, qua đó hoàn thành tốt nhất dự án và hiệu quả sử dụng vốn đầu tư công được nâng cao.

———–

(*) Giáo sư, Tiến sĩ khoa học, nguyên Phó chủ nhiệm Ủy ban Khoa học Kỹ thuật nhà nước, nguyên Phó chủ nhiệm Ủy ban Đối ngoại Quốc hội, đại biểu Quốc hội các khóa IX, X, XI.
(1) “Phân kỳ đầu tư” dùng trong bài này được hiểu theo khoản 2, điều 50 của Luật Xây dựng (2014). Ngữ nghĩa của từ phân kỳ khác với trong toán học, là nghịch nghĩa của hội tụ.
(2) (a) J. Tricart, 1978, Geomorphologie applicable, Paris, Masson; (b) M. Fort, F. Betard, G. Arnaud-Fassetta, 2015, Geomorphologie dynamique et Environnement, Paris, Armand Colin.
(3) Để rõ thêm về dự án Luồng sông Hậu, xem Nguyễn Ngọc Trân, Những hòn đá nhỏ vì sự phát triển bền vững, Nhà xuất bản Đại học Quốc gia TPHCM, 2023, trang 221 – 250.
(4) Để rõ thêm về dự án Hệ thống thủy lợi Cái Lớn – Cái Bé, và về việc xây các cao tốc ở Tây Nam sông Hậu, xem tài liệu đã dẫn ở phụ chú 4, trang 251-266, và trang 301-312.