Góc nhìn mới về chính sách công nghiệp trong kinh tế học

Đã có sự thay đổi đáng kể về quan điểm đối với chính sách công nghiệp của nhà nước trong giới nghiên cứu kinh tế thế giới. Những nghiên cứu gần đây đã chỉ ra rằng các chính sách công nghiệp, trong những điều kiện và cách làm nhất định, là cần thiết và có tác động tích cực đến sự phát triển. Đây là sự thay đổi nhận thức có tính bước ngoặt trong kinh tế học.

• Nhìn lại chính sách công nghiệp hóa từ phân tích cấu trúc nền kinh tế
• Hoàn thiện đề án liên quan đến chính sách công nghiệp hóa có tầm nhìn đến 2045

Bài nghiên cứu “Kinh tế học mới của chính sách công nghiệp” (The New Economics of Industrial Policy) của Dani Rodrik – cây đại thụ về chính sách công nghiệp cùng với các tác giả khác năm 2023 là một đánh giá tổng quan về sự thay đổi nhận thức nêu trên. Bài nghiên cứu này thuộc chương trình của Hội đồng quốc gia về nghiên cứu kinh tế (Mỹ). Dưới đây là tóm tắt một số nội dung của bài viết.

Những tranh luận về chính sách công nghiệp

Các tác giả đã định nghĩa chính sách công nghiệp là những chính sách công nhằm mục tiêu chuyển đổi cơ cấu kinh tế theo hướng tích cực (hay sử dụng các nguồn lực tối ưu). Mục tiêu thường là để kích thích đổi mới sáng tạo, tăng năng suất và tăng trưởng kinh tế. Nhưng nó cũng có thể là để thúc đẩy việc ứng phó với biến đổi khí hậu, tạo nhiều việc làm chất lượng, hỗ trợ những nơi tụt hậu, hướng đến xuất khẩu hoặc thay thế nhập khẩu.

Các chính sách công nghiệp có thể có nhiều hình thức khác nhau nhưng luôn khuyến khích cho các chủ thể thuộc khu vực tư nhân – các doanh nghiệp, người sáng tạo, nhà đầu tư – hành động theo những cách phù hợp với định hướng thay đổi cơ cấu hiện hữu cho một kết quả tốt hơn.

Ba lý do ủng hộ cho việc can thiệp của nhà nước gồm: ngoại tác, thất bại trong phối hợp (hoặc kết tụ), và cung cấp hàng hóa công (loại hàng hóa ai cũng có thể dùng và không thể thu hồi vốn trực tiếp) của nhà nước. Đây là những thất bại thị trường cần có vai trò của nhà nước.

Lý do không ủng hộ việc can thiệp của nhà nước tập trung vào việc nhà nước thường không có đủ thông tin và năng lực cùng với những ý đồ chính trị dẫn đến kết quả can thiệp làm cho tình trạng tệ hơn. Quan điểm này cho rằng cho dù có các thất bại của thị trường, nhưng nhà nước can thiệp chỉ làm cho tình trạng tệ hơn (thất bại nhà nước). Do vậy, lựa chọn tối ưu là nhà nước không nên can thiệp và về lâu dài thị trường sẽ tự khắc phục được các khuyết tật của mình. Quan điểm này đã có từ rất lâu và vẫn còn rất mạnh ở phương Tây.

Cả bên ủng hộ và phản đối đều có cái lý của mình. Phép màu kinh tế mà các nền kinh tế như Nhật Bản, Hàn Quốc, Đài Loan và Trung Quốc đã gặt hái được thông qua vai trò chủ động của nhà nước là dẫn chứng được bên ủng hộ đưa ra. Trái lại, bên phản đối chỉ ra sự thất vọng với chính sách công nghiệp ở châu Mỹ La tinh, châu Phi và nhiều nước khác theo phương thức thay thế nhập khẩu và các trường hợp cụ thể về các sáng kiến công tốn kém như sản xuất máy bay Concorde của Pháp – Anh hay sản xuất xe Proton của Malaysia.

Để xác định một cách tường minh về vai trò của các chính sách công nghiệp, giải pháp được sử dụng là dùng các kết quả nghiên cứu thực nghiệm để chứng minh. Sự tiến bộ của nghiên cứu kinh tế trong thời gian gần đây đã tạo ra bước ngoặt về nhận thức.

Tiếp cận về phân tích

Những nghiên cứu vào thập niên 1980 và 1990 tập trung vào tính không hiệu quả và phản tác dụng của các chính sách công nghiệp. Các kết quả nghiên cứu chỉ ra đúng với cả những nơi được xem là thành công như Nhật Bản và Hàn Quốc. Trong một thời gian rất dài, những nghiên cứu dạng này chi phối trong kinh tế học, những nghiên cứu hay tiếp cận theo hướng chỉ ra tính hiệu quả từ can thiệp của nhà nước về cơ bản không được chấp nhận trong kinh tế học dòng chính.

Những nghiên cứu gần đây đặt ra những vấn đề và bối cảnh cụ thể hơn ở hai thái cực gồm nhà nước trục lợi và nhà nước phát triển. Nhà nước trục lợi (rent-seeking) bị chi phối bởi những nhóm lợi ích cho mục tiêu cá nhân mình. Các chính sách công nghiệp do nhà nước trục lợi đưa ra không cho kết quả tích cực cho cả xã hội. Trái lại, nhà nước phát triển (developmental state) là nhà nước có thể đưa ra những kết quả tích cực cho cái chung.

Các tác giả bài viết không nêu ra, nhưng trên thực tế có hai trường phái nghiên cứu về các lựa chọn công (public choices) và các quyết định tập thể (collective action). Nhóm thứ nhất được gọi là lựa chọn công “cứng” hay sự phi lý của tập thể tập trung vào sự không hiệu quả của các quyết định tập thể. Nhóm này cho rằng các cá nhân duy lý và hành động vì lợi ích riêng sẽ đưa ra những kết quả phi lý về mặt tập thể. Sự thất bại của mô hình kinh tế kế hoạch là điển hình của vấn đề này.

Nhóm thứ hai tập trung vào những cơ chế tạo ra những kết quả tập thể tích cực. Đây là trường phái lựa chọn công “mềm” hay sự duy lý của tập thể. Nhóm này chỉ ra rằng về cơ bản, những người làm trong khu vực công khi theo đuổi lợi ích riêng cũng quan tâm đến lợi ích chung. Nhánh nghiên cứu này đang mạnh lên trong những năm gần đây.

Những kết quả thực nghiệm

Bài viết tóm lược các nghiên cứu thực nghiệm gần đây tập trung vào ba nhóm chính sách gồm: chính sách công nghiệp theo ngành, hoạt động nghiên cứu và phát triển (R&D) của nhà nước, và chính sách dựa vào địa điểm.

Thứ nhất, có bằng chứng mới về chính sách công nghiệp theo ngành. Thất bại thị trường được sử dụng để biện minh cho việc thúc đẩy ngành công nghiệp non trẻ. Kết quả nghiên cứu thực nghiệm cho thấy dường như có liên quan trong bối cảnh thực tế trong đó việc thúc đẩy ngành công nghiệp non trẻ thường được thực hiện. Phát triển ngành công nghiệp nặng và hóa chất của Hàn Quốc được xem là trường hợp thành công điển hình nhất. Ngoài ra, các trường hợp khác như Nhật Bản, Đài Loan và Trung Quốc cũng được nhắc đến. Tuy nhiên, vấn đề là rất khó biết ngành nào nên được lựa chọn và niềm tin về thành công rất thấp.

Thứ hai, có bằng chứng về R&D của nhà nước. Nghiên cứu phát triển của nhà nước có tác động khá lớn ở các địa phương và ở cả cấp độ tổng hợp (chung hay quốc gia). Đây là một hình thức tạo ra các ngoại tác tích cực (thái cực hơn là hàng hóa công – ai cũng có thể sử dụng và việc sử dụng của người này không ảnh hưởng đến việc sử dụng của người khác). Có những tác động tích cực của R&D của nhà nước đến đổi mới, tăng năng suất, cơ cấu kỹ năng và tiền lương kéo dài. R&D của nhà nước có thể có một vị trí trong bộ công cụ của các nhà hoạch định chính sách.

Tuy nhiên, các nghiên cứu cũng chỉ ra rằng thách thức trong việc chọn lĩnh vực tập trung cho nghiên cứu. Thêm vào đó là vấn đề chèn lấn của khu vực công đối với R&D của khu vực tư nhân. Liên hệ với Việt Nam là công nghiệp bán dẫn dường như có sự đồng thuận trong lựa chọn hiện nay. Tuy nhiên, câu hỏi đặt ra là liệu đây có phải là lựa chọn tập trung đầu tư đúng?

Thứ ba, có bằng chứng mới về chính sách công nghiệp dựa trên địa điểm. Các chính sách công nghiệp dựa trên địa điểm có thể thay đổi thành phần kết quả kinh tế địa phương ở cả những khu vực tụt hậu và đang suy thoái phù hợp với mong muốn của các nhà hoạch định chính sách. Tuy nhiên, chính sách này có thể tỏ ra không hiệu quả nếu người lao động và doanh nghiệp tranh giành lợi ích bằng cách di dời sang các khu vực được ưu tiên và rời bỏ những khu vực không được ưu tiên. Thêm vào đó, cũng có thể có sự đánh đổi giữa hiệu quả và công bằng nếu việc điều chỉnh các tác động bên ngoài như lan tỏa kiến thức đòi hỏi phải nhắm vào những địa điểm kém hơn.

Trong lịch sử hiện đại, Đông Á với các nền kinh tế gồm Nhật Bản, Hàn Quốc, Đài Loan, Hồng Kông và Singapore được xem là thành công nhất với mô hình nhà nước phát triển. Phép màu Đông Á đã tốn rất nhiều giấy mực của giới nghiên cứu. Những đột phá trong nghiên cứu kinh tế gần đây đã khẳng định thêm về vai trò của nhà nước phát triển gắn với các chính sách công nghiệp hợp lý. Thêm vào đó, các chính sách công nghiệp đã tăng rất nhiều trong những năm gần đây và những quốc gia có thu nhập cao lại là những quốc gia có nhiều chính sách công nghiệp nhất.

Tư duy mới về chính sách công nghiệp

Các tác giả chỉ ra rằng, trong những năm gần đây, chính sách công nghiệp cũng đã được chuyển đổi theo yêu cầu của một nền kinh tế mới. Sản xuất vẫn chiếm vị trí trung tâm trong nhiều sáng kiến của chính phủ (như tạo ra chuỗi cung ứng địa phương và thúc đẩy sản xuất tiên tiến). Tuy nhiên, quá trình số hóa, chuyển đổi xanh, sự lớn mạnh của tầng lớp trung lưu (và thách thức liên quan đến việc làm tốt) và các nhu cầu địa chính trị đã nhân lên các mục tiêu mà chính sách công nghiệp hướng tới.

Thêm vào đó, những thay đổi về nhận thức trong toàn cầu hóa, địa chính trị toàn cầu cũng tạo ra những căng thẳng và sự đánh đổi không thể tránh khỏi. Do vậy, tiếp cận mới về chính sách công nghiệp đã có những thay đổi và chúng tập trung vào những vấn đề sau.

Thứ nhất, hợp tác công – tư lặp đi lặp lại so với quy định từ trên xuống. Vai trò của các tác nhân trong quá trình phát triển, đặc biệt là sự phối hợp giữa nhà nước và doanh nghiệp có vai trò hết sức quan trọng cho việc đưa ra các chính sách công nghiệp hiệu quả. Trái lại, cách tiếp cận từ trên xuống hay nhà nước chỉ đạo được xem là không hiệu quả.

Ví dụ, Đông Á thành công đã kết hợp quyền tự chủ khỏi các nhóm lợi ích tư nhân với “sự gắn kết” trong các xã hội cung cấp “các kênh trực quan hóa cho các cuộc đàm phán liên tục”. Trong bối cảnh hiện nay, vai trò then chốt của các tổ chức bán công, bán tư (hoạt động như doanh nghiệp) có vai trò hết sức quan trọng.

Thứ hai, nhà nước cung cấp các hạ tầng và dịch vụ thay vì trợ cấp trực tiếp. Đây là một đặc điểm quan trọng khác của các chính sách công nghiệp hiện đại. Việc cung cấp các hạ tầng hay dịch vụ dùng chung sẽ tránh được những bóp méo hay trục lợi không đáng có, nhất là trong môi trường của nhà nước trục lợi. Một lợi thế nữa của chính sách này là chúng nhắm trực tiếp vào những thiếu sót trong môi trường kinh doanh. Do đó, chúng vừa nâng cao năng suất vừa tạo việc làm.

Thứ ba, nên có chính sách cả với sản xuất và dịch vụ. Theo truyền thống, các chính sách của nhà nước tập trung chủ yếu vào các ngành sản xuất được xem là xương sống của nền kinh tế. Tuy nhiên, giờ đây dịch vụ, nhất là ở các nước phát triển, đang chiếm phần chủ yếu. Do vậy, các chính sách theo hướng thay đổi và tập trung hơn vào các ngành dịch vụ. Điều này cũng giúp cho các quốc gia đang phát triển phi công nghiệp hóa sớm (chuyển sang dịch vụ) giải quyết được những vấn đề của mình.

Các tác giả đã kết luận rằng thực tiễn thực tế của chính sách công nghiệp trông khá khác so với cách các nhà kinh tế đã hình thành nó theo cách truyền thống. Nó đòi hỏi sự hợp tác năng động, lặp đi lặp lại giữa chính phủ và các doanh nghiệp nhằm theo đuổi một loạt mục tiêu phổ biến hơn. Các chính sách công nghiệp là cần thiết, là có tác dụng trong những điều kiện nhất định.

Chúng ta biết rằng kinh tế học có vai trò và tiếng nói rất lớn trong việc đưa ra các chính sách công của nhà nước. Những vấn đề tưởng chừng là hiển nhiên với cảm nhận chung, nhưng giới kinh tế chỉ tin hay công nhận thông qua những kết quả nghiên cứu thực nghiệm tin cậy. Do vậy, việc thay đổi quan điểm này có tính chất bước ngoặt không chỉ đối với nghiên cứu kinh tế mà còn là cơ sở cho việc đưa ra các chính sách công của các chính phủ.

Sự thay đổi nhận thức trong kinh tế học này, trên thực tế, là rất tốt cho Việt Nam – nơi các chính sách công nghiệp đã được thực hiện thường xuyên từ nhiều năm qua. Vấn đề của Việt Nam là cần tìm được cách tiếp cận hợp lý để có những chính sách công nghiệp hiệu quả.