Từ việc nhìn lại mô hình thành phố trong thành phố

Thủ Đức – thành phố trong thành phố đầu tiên của Việt Nam đã đi vào hoạt động ba năm. Trao đổi với báo chí ngày 20-11-2023, Chủ tịch UBND TPHCM cho biết thành phố Thủ Đức vẫn đang hoạt động như một đơn vị cấp huyện. Bài viết phân tích mô hình này từ góc nhìn về những giải pháp cho mô hình chính quyền địa phương ở Việt Nam.

• CNN: Tập đoàn kiến trúc Anh Quốc sắp xây dựng 'thành phố trong thành phố' mới tại Việt Nam

Vấn đề của Việt Nam

Phân mảnh thể chế và có quá nhiều đơn vị hành chính, chính quyền địa phương đang là một nguyên nhân quan trọng của tình trạng kém hiệu quả và hiệu lực của chính sách ở Việt Nam. Sự phát triển đang bị chia cắt giữa các địa phương thay vì liên kết và phối hợp.

Giáo sư Dwight Perkins thuộc Đại học Harvard và những người khác đã chỉ ra sự khác biệt cơ bản trong số lượng các đơn vị hành chính giữa các nước trong khu vực Đông Á thành công và các nước chưa có được thành công. Nhật Bản, Hàn Quốc và Trung Quốc có ít số tỉnh và cấp thấp hơn; trái lại, Indonesia, Philippines, Thái Lan và Việt Nam lại có rất nhiều.

Thêm vào đó, mô hình quyền lực và quyết sách tập trung ở chính quyền cấp tỉnh, trong khi các chính quyền cấp thấp hơn chỉ cung cấp các dịch vụ công thường xuyên, tỏ ra hiệu quả hơn mô hình chính quyền cấp thấp hơn được phân quyền nhiều hơn. Sự tập trung giúp cho việc xác định các ưu tiên và tập trung phân bổ nguồn lực dễ dàng và hiệu quả hơn.

Từ thực tế của Việt Nam và kinh nghiệm của các nước, giải pháp chủ đạo đối với Việt Nam nên là giảm số lượng các đơn vị hành chính và tăng cường liên kết trong phạm vi giữa các vùng. Với tiếp cận này, mô hình thành phố trong thành phố của Việt Nam nên thử nghiệm với vùng TPHCM.

Vấn đề của mô hình thành phố trong thành phố

Trên thực tế, với cách tiếp cận như với Thủ Đức hiện nay, rất khó để tổ chức mô hình thành phố trong thành phố hiệu quả hơn mô hình cấp huyện vì các lý do sau:

Thứ nhất, khó tạo ra mô hình phân quyền vượt trội. Xét về thẩm quyền, Thủ Đức nằm ở giữa hai thái cực, cao nhất là bằng với thẩm quyền của chính TPHCM và thấp nhất là bằng với thẩm quyền của một đơn vị cấp huyện thông thường. Giả sử Thủ Đức được phân quyền bằng TPHCM hiện nay thì cũng không thể giải quyết được những bất cập hay thách thức mà TPHCM đang gặp phải. Cái vướng trên thực tế là ở cách làm chứ không phải các vấn đề cơ chế chung và cải cách theo kiểu bình mới mà rượu vẫn cũ.

Nên hình thành chính quyền vùng TPHCM bao gồm TPHCM, Bà Rịa – Vũng Tàu, Bình Dương và Đồng Nai để điều phối việc phát triển của cả vùng; tương đương với vùng Tokyo của Nhật Bản, Seoul của Hàn Quốc và Bắc Kinh của Trung Quốc, nhưng dân số vẫn thấp hơn rất nhiều.

Thứ hai, khó nâng cao năng lực của bộ máy. Giả sử Thủ Đức được giao quyền ngang bằng với TPHCM thì cần phải có bộ máy giúp việc và tham mưu tương tự để giải quyết các vấn đề. Rất khó để có được đội ngũ bằng chứ chưa nói là vượt trội so với các sở, ngành hiện nay của TPHCM vì tâm lý muốn chọn làm ở cơ quan cấp cao hơn của các cá nhân. Để có thể tạo dựng bộ máy của chính quyền Thủ Đức có năng lực tương đương với TPHCM hiện nay là rất khó. Muốn cao hơn thì khó khăn sẽ gấp bội.

Thứ ba, chồng chéo và giẫm chân nhau. Khi giao thêm quyền cho Thủ Đức thì mối quan hệ và cơ chế ra quyết định sẽ gặp khó khăn và chồng chéo. Cơ chế chính quyền các quận, huyện tập trung cung cấp các dịch vụ công thường xuyên trên địa bàn và chính quyền TPHCM làm những việc chung cho cả thành phố là hợp lý. Thực tế ở các nơi khác trên thế giới là như vậy. Nếu giao cho Thủ Đức những việc tác động chung đến cả nền kinh tế thành phố (cho dù chỉ nằm trên địa bàn Thủ Đức) thì cũng thách thức trong triển khai vì chúng liên quan đến các cơ quan của thành phố và liên quan cả đến trung ương.

Kinh nghiệm quốc tế

Những phân tích trên cho thấy, mô hình thành phố trong thành phố không dễ giải quyết được các bất cập và tồn tại của mô hình chính quyền địa phương hiện nay ở Việt Nam.

Thực tế ở những nước đã áp dụng mô hình thành phố trong thành phố trước Việt Nam, mô hình này còn có những yếu tố cồng kềnh và kém hiệu quả hơn. Điển hình là Manila và Jakarta.

Đối với thành phố Thủ Đức thì nên theo mô hình thử nghiệm các cơ chế vượt trội thay vì tìm không gian phân quyền giữa thẩm quyền của một đơn vị cấp huyện và thẩm quyền của một đơn vị cấp tỉnh như hiện nay.

Đối với mô hình đơn vị hành chính mới, tiếp cận theo hướng đột phá và thử nghiệm các cơ chế mới tỏ ra hiệu quả hơn. Phố Đông thuộc Thượng Hải nhưng là nơi thử nghiệm các chính sách quốc gia với mục tiêu biến Thượng Hải thành một đô thị cạnh tranh quốc tế và một trung tâm tài chính toàn cầu. Incheon là một đơn vị hành chính mới tương đương với cấp tỉnh ở Hàn Quốc. Đây là mô hình để tăng năng lực cạnh tranh quốc gia. Những đơn vị hành chính mới được tạo ra để thử nghiệm những cơ chế và mô hình hoàn toàn khác biệt chứ không phải theo kiểu cơi nới để giải quyết các bất cập hiện hữu. Hoặc tiếp cận nhỏ hơn là những vấn đề cụ thể có tính chiến lược như việc phát triển Trung tâm Tài chính quốc tế Dubai của Các tiểu vương quốc Ảrập Thống nhất chỉ trong diện tích 110 héc ta mà thôi. Cách làm của Dubai giống như cách tiếp cận Phố Đông của Thượng Hải.

Việt Nam cũng đã có các mô hình triển khai các cơ chế khác với quán tính trên thực tế. Với mô hình đơn vị hành chính cấp tỉnh như Việt Nam, nhiều địa phương đã có những giai đoạn đột phá và phát triển vượt trội so với các địa phương khác. Mấu chốt là ở cách làm sáng tạo từ sự đồng lòng và dám đương đầu với những thách thức, dám bước vào vùng xám của đội ngũ lãnh đạo và tham mưu. Tuy nhiên, mô hình tự phát này không kéo dài vì chúng bị đồng hóa bởi mô hình và cách làm với quán tính chung.

Hướng đi nào cho Thủ Đức và mô hình thành phố trong thành phố?

Tiếp cận thành phố trong thành phố của Việt Nam nên tư duy ngược lại, hay lên trên, bằng cách hình thành chính quyền vùng TPHCM để điều phối việc phát triển của cả vùng. Vùng TPHCM sẽ bao gồm TPHCM, Bà Rịa – Vũng Tàu, Bình Dương và Đồng Nai với diện tích 12.640 ki lô mét vuông, tương đương với vùng Tokyo của Nhật Bản, Seoul của Hàn Quốc và Bắc Kinh của Trung Quốc, nhưng dân số vẫn thấp hơn rất nhiều.

Khi đó, trong tương lai, cả bốn địa phương trên đều trở thành các thành phố. Điều này có nghĩa là mô hình thành phố trong thành phố theo hướng nhập các địa phương thay vì hình thành đơn vị nhỏ hơn như cách nghĩ hiện nay.

Sau khi hình thành mô hình chính quyền vùng, vấn đề tiếp theo là tư duy phát triển. Hướng đúng nên là tập trung vào vùng lõi của các đô thị hiện nay thay vì phát triển phân tán theo hướng giãn dân. Lý do là các chính sách cần phải dựa vào hành động của số đông trên thực tế chứ không phải cách mà số đông nghĩ.

Cảm nhận chung của số đông cho bài toán đô thị của Việt Nam là cần giãn dân, phát triển đô thị vệ tinh và những đô thị nhỏ ở các địa phương xa hai đô thị trung tâm. Các chính sách cũng theo hướng này từ hơn 30 năm qua.

Tuy nhiên, các đô thị vệ tinh, các đô thị nhỏ không mấy người đến ở, trái lại người dân vẫn cứ ùn ùn về các khu trung tâm. Nhiều người nói là cần giãn dân, nhưng thực tế thì vẫn lựa chọn đến những chỗ đất đã rất chật, người đã rất đông rồi.

Lý do chính là do sự tập trung tạo ra hiệu quả kinh tế cao hơn cho mỗi cá nhân và cho cả nền kinh tế. Để phát huy hiệu quả thì cần phải xây dựng đủ cơ sở hạ tầng, nhất là hệ thống giao thông công cộng cho những nơi tập trung đông người cùng với các hạ tầng kết nối các trung tâm này. Đây chính là công thức thành công của nhiều quốc gia.

Đối với thành phố Thủ Đức thì nên theo mô hình thử nghiệm các cơ chế vượt trội, thay vì tìm không gian phân quyền giữa thẩm quyền của một đơn vị cấp huyện và thẩm quyền của một đơn vị cấp tỉnh như hiện nay. Điều này cần thêm chủ trương và chính sách từ Trung ương cùng với những cơ chế chính sách đã có trong Nghị quyết 98 của Quốc hội. Trong đó, Thủ Thiêm đã có sẵn cơ sở hạ tầng và chủ trương phát triển trung tâm tài chính của thành phố đã được duyệt, cần xem đây là một trọng tâm mà thành phố nên làm bằng được từ nay đến năm 2030.

Thêm vào đó, Việt Nam cũng nên thận trọng trong việc thành lập những thành phố trong thành phố mới.